一、制定背景和依据

《民政部 最高人民法院 公安部 财政部等12部委关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（民发〔2019〕62号）、《民政部 公安部 财政部关于进一步做好事实无人抚养儿童保障有关工作的通知》（民发〔2020〕125号）、《安徽省人民政府关于进一步加强困境儿童保障和农村留守儿童关爱保护工作的意见》（皖政办〔2020〕1号）和《宣城市人民政府办公室关于印发宣城市进一步加强困境儿童保障和农村留守儿童关爱保护工作实施方案的通知》（宣政办秘〔2020〕38号）。

二、制定意义和总体考虑

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，树立“民政为民、民政爱民”理念，坚持最有利于未成年人的原则，对孤儿、父母因重大困难无法履行抚养和监护责任的事实无人抚养儿童，采取政府补助的方式增强儿童家庭养育能力，以最大限度地维系儿童原有家庭环境，保障其生存、保护和发展权益。

三、研判和起草过程

一是根据《民政部 最高人民法院 公安部 财政部等12部委关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（民发〔2019〕62号）、《民政部 公安部 财政部关于进一步做好事实无人抚养儿童保障有关工作的通知》（民发〔2020〕125号）、《安徽省人民政府关于进一步加强困境儿童保障和农村留守儿童关爱保护工作的意见》（皖政办〔2020〕1号）和《宣城市人民政府办公室关于印发宣城市进一步加强困境儿童保障和农村留守儿童关爱保护工作实施方案的通知》（宣政办秘〔2020〕38号）文件精神，为进一步规范我市城乡孤儿基本生活保障制度，维护其合法权益，起草《六宣州区孤儿基本生活保障实施办法》征求意见稿；二是面向宣州区财政局，各乡镇街道征集意见，征集时间为5月3日—5月14日，各单位均无意见。；三是印发关于《宣城市宣州区孤儿基本生活保障实施办法》的通知，出台《宣城市宣州区孤儿基本生活保障实施办法》（宣区民养〔2021〕16号）。

四、工作目标

坚持儿童优先原则，以促进儿童全面发展为出发点和落脚点，综合运用社会救助、社会福利等措施，贯彻落实《宣城市宣州区孤儿基本生活保障实施方案》（宣区民养〔2021〕16号）文件精神，孤儿和事实无人抚养儿童基本生活费发放实行“动态管理、应保尽保”，按月发放，以最大限度地维系儿童原有家庭环境，保障其生存、保护和发展权益。

五、主要内容

（一）保障对象：（1）孤儿，指失去父母、查找不到生父母且未被依法收养的未满18周岁的未成年人。包括：机构集中养育（含家庭寄养）、社会散居孤儿（含亲属抚养、独立生活等）。年满18周岁，但仍在普通高中、中等职业学校、高等职业学校、全日制普通高校就读、正在服义务兵役的孤儿可继续享受孤儿基本生活保障。

（2）事实无人抚养儿童，指父母因重大困难无法履行抚养和监护责任的儿童。包括：父母双方均符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联、被撤销监护资格、被遣送（驱逐）出境、患有精神性疾病及完全丧失劳动能力情形之一的儿童；或者父母一方死亡、失踪或失联，另一方符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联、被撤销监护资格、被遣送（驱逐）出境、患有精神性疾病及完全丧失劳动能力的家庭中，未满18周岁的未成年人；未满18周岁的感染艾滋病病毒的未成年人。年满18周岁，但仍在普通高中、中等职业学校、高等职业学校、全日制普通高校就读、正在服义务兵役的事实无人抚养儿童可继续参照孤儿基本生活保障。

（二）保障标准：社会散居孤儿每人每月基本生活费标准不低于1092元，福利机构集中养育孤儿每人每月不低于1510元，事实无人抚养儿童参照上述孤儿保障标准执行。

（三）孤儿基本生活申请、审核、审批程序：

A、申请：（1）监护人或临时照料人向儿童户籍所在地乡镇人民政府（街道办事处）提出申请。

（2）情况特殊的，由儿童所在村（居）民委员会提出申请。

（3）已在福利机构集中供养的，由所在福利机构向上级主管民政部门提出申请。

申请时，应提供儿童本人及其法定监护人或法定抚养、扶养人的户口簿、身份证原件及儿童本人近期1寸免冠照片3张；由监护人委托提出申请的，需提交受委托证明、受委托人身份证原件和复印件。申请人为单位的应提供统一社会信用代码证书原件和复印件。

B、审核：1.乡镇人民政府（街道办事处）受理申请后，采取部门信息比对的方式进行。

2.因档案管理、数据缺失等原因，不能进行信息比对的，由事实无人抚养儿童本人或其监护人、亲属协助提供教育、卫生、公安、法院、检察院、残联等部门提供的必要补充材料。 

3.自收到申请之日起10个工作日内作出查验结论，对符合条件的报县级民政部门确认。对有异议的，可根据工作需要采取入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议等方式再次进行书面核实。

4.在福利机构集中供养的，由福利机构报上级主管民政部门负责审核。

审核时，应按照认定标准提供相应的证明材料：

（1）死亡：户口本销户页，或医院出具的死亡证明，或殡仪馆出具的火化证，或人民法院出具的宣告死亡法律文书；

（2）失踪：人民法院出具的宣告失踪证明材料；

（3）重残：一、二级残疾人证或三、四级精神残疾、智力残疾人证及复印件；

（4）重病：县级及以上医疗卫生机构出具的病历、诊断证明或出院证明；

（5）被撤销监护资格、被遣送（驱逐）出境、服刑、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由：人民法院的判决（决定）书或公安机关、司法行政部门出具的《强制隔离戒毒决定书》等证明材料；

（6）失联：提供公安机关登记受理书面意见（或报案记录），或出具《儿童失联父母查找情况回执单》（附件2），对因不具备查询条件导致公安部门难以接警处置查找的，可采取“个人承诺+邻里证明（3人以上）+村（居）证实+乡（镇）人民政府（街道办事处）查验（审核）+县级民政部门确认”方式，提供《安徽省孤儿和事实无人抚养儿童基本生活费申请及儿童父母失联认定表》；

（7）父母完全丧失劳动能力：由户籍所在地级市人社部门的劳动能力鉴定委员会出具的鉴定材料（工伤伤残等级达四级以上，非因工伤残或因病丧失劳动能力程度为完全丧失劳动能力）

（8）集中供养儿童：福利机构需提供临时监护协议书。

C、审批：（1）县级民政部门自收到申报材料、查验结论之日起10个工作日内作出确认。

（2）主管民政部门自收到所属福利机构申请之日起10个工作日内作出确认。

（3）符合条件的，将有关信息录入“全国儿童福利信息管理系统”。

（4）不符合保障条件的，书面说明理由。

注：感染艾滋病病毒的儿童申请基本生活费，由其监护人持国家医疗卫生机构开具的医学鉴定材料，直接向感染儿童户籍所在地县（区）级民政部门提出申请，并由县（区）级民政部门核定，审批。为保护感染儿童的隐私，不得以公示等形式核实了解情况。

（四）资金发放：从确认后的次月起，按照现行孤儿基本生活保障标准发放生活补贴。

（1）由监护人抚养的，按散居孤儿月人均1052元的保障标准发放；

（2）由儿童福利机构集中供养的，按集中供养孤儿月人均1510元的保障标准发放。 

生活补贴实行社会化发放，按月直接拨付至事实无人抚养儿童本人或其监护人的银行卡或银行账户。集中供养的事实无人抚养儿童生活补贴直接拨付到福利机构的集体帐户。 由孤儿和事实无人抚养儿童父、母所在单位或村（居）委会担任监护人的，孤儿和事实无人抚养儿童基本生活费拨付到孤儿和事实无人抚养儿童本人账户。孤儿和事实无人抚养儿童在户籍地以外的地方就学、服役的，孤儿和事实无人抚养儿童基本生活费由原户籍地财政部门直接拨付到孤儿和事实无人抚养儿童本人账户。

六、创新举措

一是事实无人抚养儿童身份认定新增两类被撤销监护资格、被遣送（驱逐）出境和被撤销监护资格、被遣送（驱逐）出境，被撤销监护资格的情形是指人民法院依法判决撤销监护人资格；被遣送（驱逐）出境的情形是指外籍人员与内地居民生育子女后被依法遣送（驱逐）出境且未履行抚养义务；二是重点强调了年满18周岁，但仍在普通高中、中等职业学校、高等职业学校、全日制普通高校就读、正在服义务兵役的事实无人抚养儿童可继续参照孤儿基本生活保障；三是事实无人抚养儿童新增了几项申请材料，属于父母患重病而导致无能力抚养未成年人的，提供列入病种目录的重特大疾病救助报销凭证，或提供地级市（含市级）以上公办卫生医疗机构诊断病历书或检查报告（公章）；属于失联且未履行监护抚养责任6个月以上，提供公安机关登记受理书面意见（或报案记录），或出具《儿童失联父母查找情况回执单》（附件2），对因不具备查询条件导致公安部门难以接警处置查找的，可采取“个人承诺+邻里证明（3人以上）+村（居）证实+乡（镇）人民政府（街道办事处）查验（审核）+县级民政部门确认”方式，提供《安徽省孤儿和事实无人抚养儿童基本生活费申请及儿童父母失联认定表》（附件1）；属于被撤销监护资格的，提供人民法院判决书；属于被遣送（驱逐）出境的，提供公安部门法律文书；四是确认审批环节，对仍无法认定的其他复杂情形，可采取“一事一议”的方式，由村（居）民委员会提出方案，经乡镇人民政府（街道办事处）查验后报县级儿童保护相关协调机制研究确认。

七、保障措施和下一步工作考虑

1.发放孤儿和事实无人抚养儿童基本生活费前，县（区）级民政部门与孤儿和事实无人抚养儿童监护人要签订相关协议，对孤儿和事实无人抚养儿童监护人领取、使用孤儿和事实无人抚养儿童基本生活费及孤儿和事实无人抚养儿童养育状况要提出具体要求；明确孤儿和事实无人抚养儿童监护人的监护义务和责任。

2.民政部门应定期或根据季节情况及时对管辖区的区域和非区域儿童福利机构、社会散居孤儿、事实无人抚养儿童和寄养家庭进行监督和巡查工作；同时要适时对社会散居孤儿、事实无人抚养儿童和区域、非区域儿童福利机构的儿童（含家庭寄养儿童）监（看）护、养育、心理和家庭环境等情况深入开展入户走访评估等工作，或委托第三方社会服务机构进行走访评估或开展绩效评价工作，督促监（看）护人切实履行监护与养育责任;对已经纳入保障的孤儿和事实无人抚养儿童，村（居）儿童主任要采取多种方式及时掌握儿童及其家庭情况变化，每月上门探访或电话沟通不少于1次。各级民政部门要按照《安徽省儿童福利机构工作规程》要求，对社会散居孤儿、事实无人抚养儿童以及家庭寄养儿童养育情况进行走访评估，并做好记录归档。

3.孤儿和事实无人抚养儿童档案实行“分级管理、一人一档”原则。依托“全国儿童福利信息系统”建立孤儿和事实无人抚养儿童基础信息数据库；民政部门应依托“全国儿童福利信息系统”和《安徽省孤儿档案管理办法》同时为孤儿和事实无人抚养儿童建立纸质和电子档案，乡（镇）人民政府、街道办事处应为孤儿和事实无人抚养儿童建立纸质或电子档案。孤儿和事实无人抚养儿童档案尤其是姓名、照片、地址、家庭信息等 隐私信息不得向社会公开，不得用于宣传或其他商业用途。各级区域、非区域儿童福利机构负责本级基础信息数据库的日常管理。

4.孤儿和事实无人抚养儿童死亡、被依法收养或年满18周岁的，自次月起，停发基本生活费。服刑、被强制戒毒和被执行其他限制人身自由的人员子女，自服刑、被强制戒毒人员解除刑期、解除强制和限制人身自由的，自次月起，停发基本生活费。父母被宣告失踪、死亡或失联，但又查找到下落的，自查找到下落次月起，停发基本生活费。监护权被依法恢复资格的，自次月停发。父母重病的，未提供重特大病救助报销凭证或未提供地级市卫生医疗机构诊断病历（检查报告）的，自次月起，停发基本生活费。

5.民政部门做好信息录入和更新，对纳入保障范围的孤儿和事实无人抚养儿童，要按照“认定一个，录入一个”的原则，实施保障的当月将其个人及家庭信息录入“全国儿童福利信息系统”；对情形发生变化终止保障的，应当及时从系统进行“减员”处理。

6.因年龄等原因被取消孤儿和事实无人抚养儿童基本生活费的，民政部门须提前三个月告知孤儿和事实无人抚养儿童或其监护人。

7.加强信用评价和失信行为联合惩戒建设，将存在恶意弃养情形或者采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取保障资金、物资或服务的父母及其他监护人失信行为记入信用记录，纳入全国信用信息共享平台，实施失信联合惩戒。