一、我国土地管理的历史沿革及《土地管理法》的立法情况

(一)我国土地管理的历史沿革

1、以毛泽东为核心的第一代领导集体废除了封建地主的土地所有制，确立了我国土地的社会主义公有制，包括全民所有制和劳动群众集体所有制。长期实行的是土地使用权无偿、无期限、不可流通的使用制度。

2、改革开放以来的土地管理，以邓小平为核心的第二代领导集体把“十分珍惜、合理利用土地、切实保护耕地”列为我国的基本国策。在改革开放的新形势下，探索出土地使用权有偿、有期限、可流通的土地使用制度。

3、新《土地管理法》的修订。以江泽民为核心的第三代领导集体将保护耕地作为土地管理的首选目标，建立了耕地总量动态平衡制度。提出了“在保护中开发，在开发中保护”的土地管理总原则，以及土地资产和资源并重管理的新思路。

4、当前党中央国务院站在可持续发展的高度，又提出了：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”

并且，强调要把土地作为宏观调控的重要手段之一，要求国土部门要站在国家发展大局上，参与国家宏观调控。

(二)《土地管理法》立法基本情况

改革开放初期，针对我国人多地少、人地矛盾突出的情况，依法管地显得尤为重要。为此，1986年6月25日，六届人大常委会第十六次会议通过了《土地管理法》，用以解决乱占耕地、滥用土地的问题。该法于1987年1月1日实施，它的制定实施，是我国土地政策的一大飞跃，也是土地管理事业的一个里程碑。

随后，国家先后制定了《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等7个土地管理的行政法规。制定了《土地违法案件处理暂行办法》等14个部门规章，形成了我国土地管理的法律体系，有力地推进了我国的经济体制改革，促进了市场经济体系的建设。

随着经济体制改革的进一步深化，仍有计划经济体制烙印的《土地管理法》逐渐显露出它的历史局限性和不适用性。全国普遍兴起“开发区热”、“房地产热”，乱占、滥用土地，耕地急剧减少的情况，引起了党中央、国务院高度重视，由此重新修订了《土地管理法》，并于1998年8月29日第九届全国人大常委会第四次会议顺利通过，于1999年1月1日实施。

2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，增加了土地征收征用的制度。

二、新修订的《土地管理法》的特点及主要内容

新修订的《土地管理法》的核心是保护耕地，重点是推行土地用途管制制度。即通过对土地管理和利用方式进行重大改革，变分级限额审批制为土地用途管制，上收土地利用总体规划审批权，上收新增建设用地特别是耕地的审批权。

(一)土地基本制度

1、在法律上规定：全民所有的土地即国有土地的所有权由国务院代表国家行使，国土资源部代表国务院统一负责全国土地的管理和监督工作。

2、国家公共利益需要可以依法征收农民集体所有的土地。《土地管理法》第二条赋予了国家对农村集体土地的征收权，确立了土地征收制度，这是为了保证社会经济建设、公共事业或者公益事业发展对土地的需要，将集体土地转为国有并使其合法化。

3、国家实行国有土地有偿使用制度。是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。

《土地管理法》规定，除国家机关用地和军事用地;城市基础设施用地和公益事业用地;国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施;法律、法规规定的其他用地(如经济适用房、廉租房建设用地等)，可以依法划拨外，其他建设用地一律实行有偿使用。

(二)土地用途管制制度

《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，实行这种制度的目的，就是通过土地利用规划确定的土地用途合理使用土地，其核心就是依据土地利用总体规划对土地用途转变实行严格控制。

(三)耕地保护制度

1、严格控制耕地转为非耕地

我国耕地数量有限，而且可以开垦的土地又少。为保证我国耕地总量不减少，实行动态平衡制度。一方面就是严格控制耕地转为非耕地的数量，另一方面就是开垦补充耕地。

《土地管理法》规定：

(1)禁止占用耕地建窑、建坟，或擅自在耕地上建房、挖沙、取土、采石、采矿等;

(2)禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼;

(3)禁止任何单位和个人闲置撂荒耕地;

(4)耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标;

(5)未经依法批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

2、严格实行建设用地占用耕地补偿制度

按照占用多少耕地，必须开垦补回多少耕地的原则，由用地单位负责开垦，没有条件开垦的或开垦不符合要求的，按规定缴纳耕地开垦费。耕地开垦费按照该土地的年产值的8—10倍计算，07年，章贡区范围内的耕地开垦费每亩约1万多元。

3、禁止闲置、荒芜耕地的行为

(1)经批准之日起，一年内不用，而又可以耕种收获的，由原耕种该幅耕地的集体或个人恢复耕种;

(2)经批准之日起，一年以上未动工建设的，按照每平方米10元或该土地出让金总额20%的比例征收土地闲置费;

(3)二年内未动工建设的，由原批准供地机关依法无偿收回该土地使用权。

(四)建设用地审批制度

修改后的《土地管理法》取消了原土地管理法分级审批征地的规定，建设需要征收农民集体土地的审批权上收至国务院和省政府。市以下人民政府无权审批新征收土地。

1、存量建设用地内的具体建设项目用地，由县级以上人民政府批准。

2、基本农田的耕地、耕地在35公顷以上、其他土地70公顷以上的，由国务院批准。

3、国务院批准以外的农转用和征地由省级人民政府批准。

(五)国有建设用地的取得

《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。但是除法律另有规定的除外。国有建设用地的取得包括以下方面：

1、申请。经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位持法律、法规规定的有关文件，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出用地申请，经土管部门审查后报本级人民政府批准。

2、取得方式

①无偿划拨取得，是指土地使用者在没有缴纳土地出让金的情况下，由政府通过行政划拨而取得该土地使用权。按照《土地管理法》第五十四条的规定：国家机关用地和军事用地;城市基础设施用地和公益事业用地;国家重点扶持交通、能源、水利等基础设施用地;法律、法规规定的其他用地，经县级以上人民政府依法批准，可以划拨方式取得。

②有偿取得，是指土地使用者通过向国家缴纳土地有偿使用费(出让金)取得该土地使用权。包括：土地使用权出让;土地使用权作价入股;土地使用权出租等具体方式。

3、经营性用地、工业用地必须在不低于市场评估价的基础上，一律采用招标拍卖挂牌方式公开出让，不得以招商引资以地抵资等方式协议出让。

(六)农村集体建设用地

农村集体建设用地，指属于农民集体所有的用于建造建筑物、构筑物的土地。

1、使用农村集体建设用地的条件

《土地管理法》第五十九条规定，使用农村集体建设用地，必须具备以下条件：

(1)必须是乡(镇)企业，乡(镇)、村公益事业，公共设施，农村村民住宅;

(2)必须符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划;

(3)必须依法办理审批手续，报所在地的县级人民政府批准;

(4)涉及占用农用地的，必须依法办理农转用审批手续。

2、关于农民集体土地的有关规定

(1)农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外;

(2)土地利用总体规划制定前已建的但不符合现土地利用总体规划的建筑物、构筑物，不得再重建、扩建。