自党的十九大首次将“城乡融合发展”写入党的报告以来，中国在推进新型城镇化、乡村振兴战略落地、在健全城乡融合发展体制机制等政策设计上取得了显著进展。加快县域内城乡融合发展是党中央国务院的重大战略部署。作为包含县城、小城镇和广大乡村地区的县域，是城乡融合发展的重要纽带，是吸纳农业剩余人口就近转移的重要平台。加快推进县域城乡融合发展，是进一步推动县域经济转型发展，提升人居环境水平，增强对产业和人口等要素集聚能力的迫切要求，是带动农村地区发展，促进乡村振兴，更好地造福广大人民的必然选择。

一、县域作为城乡融合发展主体的历史选择

县域将逐步成为城镇化和城乡融合发展的主体形态。随着我国新型城镇化战略的推进，“候鸟”型城镇化将逐渐向“就地就近”城镇化转型，在当前“大城市病”日愈显著阶段，县市将成为城镇化的重要空间载体。现在农民在进行城镇化方式选择时，考虑的是“综合收益最大化”，要综合考量经济收益、家庭团圆、子女教育等因素，因此许多人就放弃了长距离异地城镇化而选择了就地城镇化。

可见，在新的时期，如何发挥县域作为城镇化主体作用成为了我国新时代城镇化和城乡融合发展必须要重点应对的关键问题。

二、县域城乡融合发展存在的问题

（一）城乡人口单向流向问题突出

现阶段我国正处于人口总规模增长放缓、城镇化速度将明显下降，城乡迁移人口的大量减少的转型发展期，在城乡融合发展背景下，增量扩张式的传统城镇化模式已经不再适用于当前发展背景。无论是全国范围内还是城镇密集地区的县域农村劳动人口空心化现象较为普遍，农民市民化机制和村民权益退出机制尚待健全完善。人才下乡激励机制和乡村人才培养机制仍处于起步阶段。如何为有意愿入乡、有才能助乡、有条件留乡的各类人才提供入乡返 乡创业、就业、兼业的有效路径，如何构建乡土人才认定机制以及与其相挂钩的权益保障机制，成为解决引进乡土人才难的关键问题。

（二）自然资源产权制度不健全

自然资源产权不完整、整体性治理不足造成建设用地粗放利用和生态环境屡遭破坏等问题，尤其是城市圈以外广大的农业功能或生态功能主导地区的自然资源产权残缺现象更为突出。产权制度固化和农民产权意识的薄弱致使乡村地区长期存在土地资源赋闲、非正规流转、用途空间冲突等问题，农村“三块地”改革推进不够切实有效，制约着人地协调发展、国土空间高效配置。

（三）城乡产业融合提升空间较大

乡村产业的经营主体也普遍存在小规模分散经营、产品附加值不高、抗风险能力弱等问题，因此搭建城乡产业协同发展平台是推动城乡要素跨界配置和产业有机融合的关键，如何发挥产业平台载体带动作用，构建以城带乡、以工促农的代产业体系是难点。当前城乡产业协同发展模式仍需进一步拓展，农业企业和集体经济组织的发展模式 较为滞后，新型经营主体对农户的辐射带动作用还不够明显，“龙头企业+合作社+农户”的利益联结机制还有待探索，县域产业平台与村集体、农户的协同发展水平需进一步提高，生产组织模式需进一步完善。

（四）社会资本下乡动力不足

现阶段工商资本下乡积极性尚显不足。一方面在制度层面上仍缺乏吸引工商资本下乡的激励机制，用地、资金、劳动力等方面的扶持政策不够完善，企业与村集体互动不足，资本下乡积极性不高。另一方面，工商资本助力城乡产业渠道单一，主要集中在村集体投资标准厂房、土地流转、物业出租、村民进厂打工等途径，企业与乡村的联结不够深入，对乡村产业转型发展、村民职业技能培训等方面的作用较弱，对乡村振兴的作用仍然表现在外在拉力，而未能提升乡村发展的内生动力。

三、县域城乡融合发展路径思考

（一）空间重塑：合理确定县域城镇化和城乡融合发展的总体格局

围绕城乡融合发展与乡村振兴的政策内涵，结合中国改革开放和城镇化的成功经验，需要尊重人口迁移规律、时代特征、以人为核心，客观面对乡村人口收缩，提高人口迁移的效用，多元化分类推进、渐进式创新推进人口双向流动、进城入镇，构建城镇村融合共生的人口空间布局，合理引导形成适应新形势的县域经济发展格局。

1.县城：作为县域要素集聚的主要载体

县城是汇聚县域各类要素、最具经济活力的地区，以县城为中心形成辐射带动小城镇、乡村的县域核心引擎。同时县城是吸纳进城务工、就地城镇化乡村人口的“桥头堡”，也是吸引返乡创业就业人口的“火车头”。一方面强化县城对县域的经济带动能力，依据县域内农业农村特色规划乡村产业发展路径，畅通县域经济循环。另一方面突出县城养老和综合服务职能，随着青壮年劳动力的流出涌向城市群，加剧了县域老龄化趋势，作为县域公共服务中心，在注重老龄化公服供给基础上，着力推进 教育、医疗、就业、社保、住房等方面基本公共服务均等化。

2.小城镇:发挥链接城乡的纽带作用

小城镇作为链接城乡的重要纽带，随着城镇化水平的不断提升，位于城市群不同圈层的小城镇将演化为3种类型：

城市群内圈层的小城镇作为大都市弹性发展潜力区，城市群外圈层的小城镇成为城乡人口双向流动的集聚地，城市群以外地区的小城镇成为培育县域特色农业的平台载体。其中，城市群外圈层县域范围内小城镇作为新时期人口集聚的重要载体，以逐渐完备公共服务功能与生态功能不断吸引城市追求高品质生活人群，未来将成为城市群“逆城市化”现象的主要发生地。借助其城乡要素双向流动的平台优势，全力推进有利于城乡融合发展的新经济新产业新机制的培育。

3.乡村：构建乡村社区，发挥乡村多元价值功能

乡村作为城镇村发展体系的“神经末梢”，在谋求乡村振兴建设发展实施过程中，不能一味地追求概而全，应注重挖掘乡村多元价值，重构乡村社会经济形态和优化功能空间格局。一是构建乡村多元价值评价体系，提升乡村创造经济、生态、文化、社会等综合效益的多元 价值功能，通过深入挖掘乡村空间的生态价值、经济价值、社会价值、文化价值、旅游价值，推动作为县域经济薄弱环节的乡村地区共享城乡融合发展改革成果。二是打造多功能乡村社区，推动全域化要素自由流动，挖掘乡村地区的发展空间和发展潜力。

（二）价值挖潜：充分挖掘全域自然资源价值

自然资源价值实现机制主要可分为依靠公共资源交易机制的市场路径和依靠政府转移支付补偿的行政路径城市群外圈层县域兼具毗邻大都市区的区位优势和生态资源丰富的环境优势，自然资源价值挖潜空间十分巨大。

1.激活毗邻大都市区优势资源的市场价值

土地是社会经济发展的重要生产资料，属于可建立市场化交易机制实现其经济价值的自然资源，相对于高溢价的城市土地资源，大都市区近郊城镇可利用的土地资源丰富且处于价值洼地，土地市场价值升值潜力大。

一方面是挖潜集体建设用地存量市场的潜力，探索集体经营性建设用地多样化利用方式，充分发挥土地资源作为资金、劳动力等生产要素的载体作用，探索利用集体经营性建设 用地建设人才公寓、养老服务设施、教育配套设施、安居型商品房等。另一方面是探索集体 建设用地市场化机制的实现方式，搭建集体经营性建设用地入市交易平台和机制，探索整块用地直接入市、异地调整入市、闲置低效用地整治入市等入市方式，重点保障乡村产业发展用地。

2.构建显化公共生态产品供给能力的交易机制

由生态资源所形成的公共调节服务产品具有非排他性、非竞争性等特征，目前已实施的生态转移支付、流域上下游生态补偿、森林生态效益补偿等措施主要是以政府为主导的补偿机制，还需进一步通过制度设计将公共池塘资源外部性问题转化为产权问题，通过构建生态 价值核算体系，推进形成政府与市场相混合的交易机制，以提高生态调节服务产品的供给效率和显化生态产品的服务价值。

（三）产业协同：搭建县域城乡产业协同发展平台

为促进城乡产业协同发展平台搭建，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，培育发展城乡产业协同发展先行区。

一是构建产城融合型城乡产业协同发展平台。以统筹城区内部资源要素作为产城融合的重要基础，形成以产业发展为基础、以城市建设为支撑，在产城融合中带动城区周边产业转型升级、城乡产业协同发展。通过提高产业支撑能力、公共服务品质，增强对农业转移人口就地就近城镇化的吸纳能力，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化深度融合，打造产城融合型的城乡产业协同发展先行区，促进主导产业和现代服务业融合发展。

二是构建多业态复合型城乡产业协同发展平台。针对生态环境优美片区，重点聚焦“一二三”产业联动发展，延伸农旅、文旅产业链条，依托互联网+，健全乡村旅游、休闲农业、民宿经济、农耕文化体验、健康养老等新业态培育机制，打造区域文旅公共品牌，探索生态与经济协调共生的发展模式。

三是构建农业功能拓展型城乡产业协同发展平台。充分利用特色农业产业优势和乡村特色风貌，推动一产与二产、三产融合发展，促进农业主导功能区的产业链延伸。

（四）金融赋能：发挥城乡资本和金融服务的带动作用

发挥城乡资本和金融服务的带动作用是加快在农业产业链上布局农业价值链的有效路径，通过引导社会资本下乡带动生产要素向农村集聚、流动，带动乡村产业体系整体升级，促进农民持续增收。

一是加强资本要素对乡村产业的支撑作用。加大银行机构和融资平台对城乡产业协同发 展平台建设的融资支持，鼓励金融机构、社会资本依法合规对返乡入乡创业园企业进行股权 投资。

二是推进乡村资产的金融转化。制定集体资产股权质押贷款办法，推动农村资源变资产、资金变股金、农民变股东。探索建立抵押资产处置机制，探索建立农村承包经营权市场化回购托底制度，提高抵押物流转、回购、处置效率。

三是保障金融政策对城乡产业的资金支持。推进农村普惠性金融体系建设，规范发展新 型农村金融组织，争取设立农村金融改革试点，积极支持鼓励农村小额贷款公司开展“惠农贷”“小微贷”业务。建立涉农资金统筹整合长效机制，加大对农业农村的投入比例，提升财政支农政策效果和支农资金使用效益。

（五）政策创新：建立健全县域城乡融合发展体制机制

通过推进政策创新建立健全县域城乡融合发展体制机制，为城乡各类要素的有序流动提供制度保障。以政策创新可操作性、可传导、可细化为原则，提出一系列向上争取、向下传导的政策创新，因地制宜地探索特色化城乡融合发展路径。

探索创新性政策改革方法，合理评价政策适用性。从政策管理权限、预期成效、突破难度等方面对政策开展适用性分析，并对自上而下、自下而上的政策创新进行分层次分析，根据政策特征探索三类政策创新分类方法，一是集成其他地区已有适合本地实际的政策；二是针对现有政策进一步改进优化的政策；三是针对发展需要进一步改革创新的政策。