索 引 号: 003249733/201806-00005 内容分类: 信息公开目录 > 政策文件 > 政策解读 > 惠民政策
文  号: 发文日期:2018-06-12
语  言:中文 发布机构:区政府(办公室)
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名  称:全面解读农村宅基地探索三权分置
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全面解读农村宅基地探索三权分置
时间:2018-06-12 21:02 来源: 浏览:
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  1月15日,国土资源部部长姜大明的两段话犹如重磅炸弹,引起了各界的广泛关注。尤其是我国将探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的消息更是引爆了舆论。但是,这两段话里的信息你真的看懂了吗?在进行解读之前,让我们先来看看这两段话具体是怎么说的。

  宅基地

  “一是住房供地,政府将不再垄断”。国土资源部部长姜大明今天表示,我国将研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。政府将不再是居住用地唯一提供者。

  二是我国宅基地也将‘三权分置’”。姜大明透露,我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。他强调,这是一项重大理论和实践创新。但城里人到农村买宅基地口子不开,严禁下乡利用宅基地建别墅大院、私人会馆。

  如何理解这两段话的深刻含义?这是否意味着农地可以直接入市?

  一位不愿具名的土地专家表示,住宅用地政府不再垄断的理解不够准确,客观来说,真正的含义是,原来住房供地都是国有建设用地,农村集体建设用地入市需要经过政府征地转化为国有建设用地,这次明确了以后住宅用地将不仅是国有建设土地供应,农村集体建设用地也将参与供应,但是只能通过建设租赁住房的方式入市,而且是在政府统一规划下建设,并不是真正打破垄断。

  而对于宅基地三权分置说法,他认为,客观来说,这次核心是提出宅基地使用权的概念,原来对于宅基地没有提过“使用权”,这次提出未来将“适度放活宅基地使用权”,但是对于使用权将来怎么流通,具体有何限制,并没有明确,只是为未来放活做铺垫。

  易居研究院智库中心研究总监严跃进则认为,此类政策思路或是对集体建设用地尤其是宅基地的“解放”,利好部分大城市周边宅基地的盘活。但也有两个红线或底线。第一、土地属性不改变,还是属于集体建设用地。第二、允许租赁住房产品先探索,其他产品类似普通住宅是否跟进还要看后续改革的进度。

  严跃进认为,类似政策下,关于小产权房的讨论或会继续增加。必须强调一点是,小产权房是在无审批、无监管的非法用地上建成,定性为违法违章建筑,没有转正的可能。本身也不是在常规意义上的类似宅基地上建设,更多是一些农村经营性用地,其和宅基地不是一个土地概念。所以小产权房依然会管制,而合规的宅基地将获得优先改革的机会。

  那么,国土部部长的这两段话透露出的信息,是否意味着会带来大量农地入市,对房地产市场带来冲击?

  上述不愿具名的土地专家认为,过去的农村集体建设用地改革很多年了,但是直到现在也没有什么实质性的进展,他判断宅基地的改革应该会更加谨慎,因为涉及到农村居民的居住问题,力度和进展会有多大可想而知。

  他同时指出,这次国土部部长讲话中的用词说“研究制定”和“探索”,这只是刚刚开始,未来还要进一步试点,到将来推开也是有限范围内,因此对房地产市场的影响不会有市场预期那么大。

  实际上,农村集体经营性建设用地直接入市已经呼吁了很多年。此前,2015年,国家提出在北京(楼盘)市大兴区、天津(楼盘)市蓟县等33个县市试点农村集体经营性用地入市。后来《土地管理法》修改,改掉了不准农村集体建设用地直接入市的条款。

  去年,为落实“房住不炒”,国土部和住建部联合确定第一批在北京、上海(楼盘)、沈阳、南京(楼盘)、杭州(楼盘)、合肥(楼盘)、厦门(楼盘)、郑州(楼盘)、武汉(楼盘)、广州(楼盘)、佛山(楼盘)、肇庆(楼盘)、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点,这也是为了增加租赁住房供应,缓解住房供需矛盾,构建购租并举的住房体系,建立健全房地产平稳健康发展长效机制。

  实际上在住房制度改革中,很明确提到了“多主体供给”的内容。所以实际上类似多主体供给也会在土地供应上得到体现。一般来说,从土地市场的用地来源看,主要包括国有用地和集体用地,所以国土部此次表述,或是说在住宅市场的用地方面,会逐渐放开集体建设用地。但是必须注意一点是,当前在居住用地的放开方面,其实只有租赁市场才有机会,其他领域其实不太可能一次性放开。而且真正对此类集体建设用地适度放宽政策的,也主要是一些大城市中的城中村和城边村。另外从此类表述来看,类似用地也可能是从其他非地产开发的企业手中获取,尤其是一些国有企业的用地。很多国有企业用地的工业用地当前需要积极转性,过去很少会提及做住宅用地,但也不排除一些大城市在土地增量市场有限的情况下,会对此类存量用地积极盘活,所以实际上都有助于土地用地制度的灵活,同时为“商品房、保障房、共有产权房、租赁住房”四元产品线提供更有保障的用地内容。

  而从宅基地的三权分置的角度看,实际上也是积极探索当前宅基地流转等概念。从此类政策来看,宅基地的集体所有权的概念不会变,这是基本的原则。而从农户的资格权来看,也是要积极保障的,这也是新型城镇化中需要积极关注的内容。而在此类放活宅基地使用权的概念上,不排除会出现部分宅基地改为租赁住房的做法。类似做法其实和目前做的租赁住房的用地性质是不同的。当前租赁用地的用房性质其实是国有建设用地,而后续宅基地上形成的租赁房源属性依然是集体建设用地的范畴。

  此类政策思路或是对集体建设用地尤其是宅基地的“解放”,利好部分大城市周边的宅基地的盘活。但也有两个红线或底线。第一、土地属性不改变,还是属于集体建设用地。第二、允许租赁住房产品先探索,其他产品类似普通住宅是否跟进还要看后续改革的进度。另外类似政策下,关于小产权房的讨论或会继续增加。必须强调一点是,小产权房是在无审批、无监管的非法用地上建成的,定性为违法违章建筑,没有转正的可能。本身也不是在常规意义上的类似宅基地上建的,更多的是一些农村经营性用地,其和宅基地不是一个土地概念。所以小产权房依然会管制,而合规的宅基地将获得优先改革的机会。

  中原地产首席分析师张大伟分析认为:

  首先,过去中国房地产的20年发展历史,其实就是国有土地发展历史,特别是商品房住宅土地,来源单一,地方土地财政依赖房地产,依赖土地招拍挂,国有土地招拍挂出让,是商品房住宅土地的唯一来源。

  其次,政府不再垄断住房供地,需要注意的是住房与商品房是有区别的,目前看,政策更多的提及的是租赁住房试点,集体土地用作租赁用地是试点方向。国土部鼓励集体用地建设租赁房,有利于提高用地指标紧张的城市加快租赁房源供应的可能性,13个城市基本都属于一二线城市,这些城市国有土地相对紧张,而部分区域存在的城中村等集体土地,如果部分进入租赁市场有利于房源供应,也有利于城中村改造。

  第三,经济工作会议等提及的推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度,多主体供应房源,必然需要多主体供应土地,预计未来非房地产企业开发集体土地的政策将会加速试点。

  第四,权属不变,符合规划,这是土地出让的前提,所以预计对现在土地市场的影响更多体现在租赁土地的供应上。政府不再垄断住房土地供应,对集体土地价值将有非常大的提升影响。对于城市租赁市场影响最大,对于商品房住宅市场来说也能起到缓解供需的作用。

  宅基地三权分置将带来哪些制度红利?

  ①宅基地的三权分置,从土地供给端,让集体土地入市。

  农地的三权分置改革较为成熟,主要是土地所有权、承包权、经营权。类似的概念,宅基地的三权分置,就包括了所有权、资格权、使用权。我们认为对宅基地的改革,主要会解决农民工的住房问题:1)截止2016年,农民工数量为2.8亿人,同时,外出农民工数量为1.7亿人,且每年均在增长。外出农民工中,由于户籍和所在地分离,会导致家乡宅基地的部分空置,也即浪费了“使用权”;2)农民工的租房比例为62%,购房的比重不足3%,剩余通过雇主提供等其他方式解决。但农民工的人均租房面积仅19平方米。目前的三权分置,一旦实施,可以通过确定所有权、稳定资格权的基础上,流转使用权,带来土地供给的增加。

  ②人口流动和户籍固化的转换更加顺畅,在农地改革后再一次释放劳动力制度红利。

  农地改革的目的是提高农民劳工的积极性,宅基地改革的目的是解放劳动力,从事效率更高的其他产业。过去人口的“伪”流动,在于不能固化人口,用工需求的不稳定对降低企业效率。不能固化人口的原因在于严格的户籍落户政策和潜在的宅基地权益,使得农民工不愿意放弃农民的身份。宅基地的三权分置,如果能够在稳定农民工的宅基地资格权的情况之下、进行使用权的流转,稳定的财产性收入提高了农民工的购买力,也提高了农民工愿意“放弃”宅基地、进城落户的动力。类比日本1973年之后,市町村合并过程中通过征收土地让农民获得大量的财产性收入,加快了农民工进城的速度,也带来了农民购买力的增强。同时,经过户籍固化的农民工可以保证更稳定的企业用工需求。因此,这次宅基地改革,将再一次释放劳动力的制度红利。

  ③购买力与需求的双升,二线城市加速赶上,看好以二线城市作为主战场的全国龙头。

  当前政府调控思路已经从“政府缺钱、政府卖地、银行配合放贷款”的逆向经济逻辑,转向为“产业拉动用工需求、人口流入消化商品房、政府根据库存周期供地”的正向经济逻辑,这是长效机制能够达成的结果。由于一线城市限制人口、三四线城市人口流出,二线城市成为人口增长的主要区域,以产业带动地产的新逻辑作为政府思路之后,如何调用劳动力的涌入带来需求增长、如何提高劳动生产力带动收入增长,是制度红利需要解决的问题。