一、《实施意见》的出台背景。

城乡无劳动能力、无经济来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，是特殊困难的一类群体。为解决这一群体的生存保障问题，上世纪50年代，我国分别建立起农村五保供养、城市三无人员救济和福利院供养制度。上世纪90年代，国务院颁布实施《农村五保供养工作条例》，对农村三无人员实行集体供养；而对城市三无人员，则通过纳入城市低保进行保障。2006年，国务院颁布实施新的《农村五保供养工作条例》，实现了农村五保供养由农村集体经济供养向财政供养的重大转变。2014年，国务院颁布实施《社会救助暂行办法》，将农村五保供养制度和城市三无人员保障政策统一为特困人员供养制度。通过供养制度的逐步建立完善，我国特困人员供养工作取得明显成效，特困人员的基本生活权益得到了有效保障，但同时也存在着城乡发展不平衡、相关政策不完善、工作机制不健全、资金渠道不通畅、管理服务不规范等问题。

为解决当前特困人员救助供养工作中存在的一些突出问题，同时对《社会救助暂行办法》中特困供养人员政策进行细化和规范，做好与其他社会救助制度的衔接，国务院于今年2月出台《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）。为贯彻国务院《意见》要求，结合我省实际，出台《实施意见》。

二、我省特困人员救助供养工作的基本情况。

我省现有农村五保供养对象41.2万人，其中，集中供养人数12.1万人，分散供养人数29.1万人，供养对象总数居全国第4位；城市三无人员3.5万人。2007年以来，省政府先后将农村五保供养、农村五保供养机构建设、县级社会福利中心建设、农村危房改造列为省民生工程实施，我省特困人员救助供养工作状况得到较大改观。截至2016年10月底，全省农村五保集中和分散供养实际水平分别达到年人均6780元和4729元，集中和分散平均水平达到年人均5331元，较2007年前的年人均不足1000元提高了433%；城市三无人员一律纳入城市低保予以保障，全省平均保障水平达到年人均7572元；全省各级累计投入3.24亿余元，新建、改扩建县级社会福利机构床位5400 张；累计投入23亿余元，新建、改扩建农村五保供养机构近1800所，新增床位19.6万张，全省农村五保床位总数达到27.7万张，集中供养能力超过66%。

三、《实施意见》主要政策举措。

一是进一步明确救助供养对象基本生活标准，建立动态调整机制。针对当前供养水平总体不高的问题，《实施意见》在2014年《安徽省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（皖政〔2014〕60号）提出“按照不低于上年度当地居民人均消费性支出的60%确定特困人员供养标准”的基础上，进一步明确此标准为救助供养对象基本生活标准，并强化政策落实，提出将落实情况作为监督考核的重要内容。

二是着力提高供养服务机构建后管养水平。《实施意见》较国务院《意见》，新增了“供养服务机构管理”章节，重点规范供养服务机构管理运营，从供养服务机构护理功能拓展、法人登记、管理制度完善、设立许可、消防达标、等级评定和综合定额管理、工作人员配备、转型升级等方面提出要求和对策，着力提升机构建后管养水平，提高运营效益。

三是重点解决救助供养对象护理难问题。针对长期不能自理人员护理问题，送审稿结合我省实际，提出按照不低于基本生活标准的10%确定照料护理标准，集中供养对象标准可适当提高，既满足需求，又体现差异。同时送审稿提出，重点拓展现有机构护理功能，专门为失能失智等特殊困难供养对象提供集中照料和护理服务。

四、《实施意见》主要亮点。

 一是注重城乡统筹。对特困人员供养，以往是按照农村五保对象和城市“三无”人员两个体系进行供养和救助，《实施意见》按照国务院文件要求，将两者进行了统一，在政策目标、资金筹集、对象范围、救助供养内容、供养标准、经办服务等方面，均不再区分城乡，确保城乡特困人员都能公平获得救助供养服务。

二是鼓励社会力量参与。《实施意见》积极鼓励、引导、支持社会力量通过多种方式，为特困人员提供服务和帮扶，并提出了具体措施：如对于分散供养的特困人员，街道和乡镇可以委托亲友、村（居）委会或社会组织、社会工作服务机构提供日常的照料服务，包括日常的生活照料、住院陪护、日常看护等服务。又如鼓励通过PPP、公建民营、民办公助的方式，发展供养服务机构；通过政府购买服务、落实税费优惠等政策，鼓励社会组织、公益组织、民办的老年服务机构，提供专业化、个性化的供养服务。三是实施适度分类保障。《实施意见》在供养标准相关规定上，首先坚持适度保障的原则，提出立足经济社会发展水平确定供养标准，按照当地人均消费性支出情况建立基本生活标准动态调整机制，做到量力而行，具有可持续性。其次，实行分类制定标准。过去的标准主要指基本生活标准，这次提出两个标准，其中基本生活标准立足满足特困人员的基本生活需求，照料护理标准则根据特困人员的生活自理能力和服务需求分类制定，对特困人员实行差异化供养。再次，提高统筹层级。明确特困人员供养标准由设区的市级人民政府确定、公布。

四是不能自理的特困人员。特困人员中不能自理人员长期护理问题一直是特困人员救助供养工作中的突出难题，此次《实施意见》对此提出了一系列解决措施。对于特困人员，《实施意见》在供养内容上，明确提出对生活不能自理的给予照料，包括日常生活、住院期间的必要照料等基本服务。在供养形式上，提出对完全或部分丧失自理能力的特困人员，优先提供集中供养服务，按照便于管理的原则，就近安排到相应的供养服务机构。